Przygotowywany przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów projekt ustawy o tzw. najmie senioralnym będzie rozwiązaniem trudnym w realizacji zwłaszcza w małych gminach. Analizujemy projekt ustawy patrząc na niego z perspektywy samorządów lokalnych.
Projekt ustawy o zmianie ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, procedowany przez sekretarz stanu w KPRM Marzenę Okłę-Drewnowicz, przewiduje nowy mechanizm wsparcia dla osób starszych zamieszkujących we własnościowych mieszkaniach, których nie mogą swobodnie opuszczać. Mowa o tzw. więźniach czwartego piętra, czyli lokatorach mieszkań umiejscowionych na wyższych kondygnacjach budynków niewyposażonych w windy i często pozbawionych ułatwień dostępowych. Problem dotyczy nawet kilkuset tysięcy osób rzadko lub w ogóle realizujących jakiekolwiek aktywności poza mieszkaniem – zazwyczaj osamotnionych lub samotnych, zazwyczaj w złej kondycji psychofizycznej.
Sekretarz stanu Okła-Drewnowicz z myślą o tych osobach rozpoczęła pracę nad nowym rozwiązaniem, czyli rzeczonym „najmem senioralnym”, który ma pozwolić na zamianę na czas nieoznaczony (a więc z możliwością użytkowania dożywotniego) mieszkań własnościowych osób 60+ położonych na wyższych piętrach bez windy na lokale pozostające w zasobach komunalnych gmin, ale umiejscowione na parterach budynków lub wyżej, o ile budynki te są wyposażone w dźwigi transportowe i drożne ciągi komunikacyjne.
Rozwiązanie to, będące obecnie w konsultacjach społecznych wzbudziło krytykę wielu ekspertów. W komentarzach medialnych akcentowano, iż nie odpowiada ono na potrzeby osób, które będąc faktycznymi więźniami własnych mieszkań nie dysponują lokalami własnościowymi, a jedynie je wynajmują. Wskazywano też, że rozwiązanie nie pozwala na zaspokojenie potrzeb seniorów, którzy więźniami swoich mieszkań bywają nawet gdy zamieszkują partery i niskie piętra budynków z niedrożnymi ciągami komunikacyjnymi (np. zbyt wąskimi częściami wspólnymi by przemieszczać się w nich np. z użyciem chodzika czy wózka inwalidzkiego) lub pozbawione elementarnych ułatwień dostępowych (np. wyposażone w wysokie schody do budynków i jednocześnie niewyposażone w podjazdy). Na naszych łamach wady pomysłu analizował Aleksander Jankowski w tekście „Najem senioralny – harmonia złudzeń czy realna szansa na godną starość?”.
W przestrzeni debaty nie były jednak akcentowane opinie włodarzy gmin i urzędników gminnych, a więc osób, które na poziomie lokalnym miałyby program – w razie jego ustanowienia – realizować. Postanowiliśmy włączyć do dyskusji głos tej grupy i po rozmowach z wójtami i burmistrzami kilkunastu gmin mazowieckich przedstawić ich opinie. Głosy samorządowców okazały się bardzo zgodne. Szanse na realną realizację programu „najmu senioralnego” oceniono w większych miastach jako nikłe, a znaczenie programu jako realnego narzędzia poprawy sytuacji osób starszych w potrzebie jako potencjalnie marginalne. Natomiast samorządowcy z małych gmin (zarówno wiejskich, jak i wiejsko-miejskich, jak również miejskich) wyciągnęli wnioski dosyć brutalne: żadnego „najmu senioralnego” nie będą w stanie lub nie będą chcieli uruchamiać. Dlaczego? Powody są raczej natury ogólnej i dosyć oczywistej:
- W małych gminach nie ma często żadnej wysokiej zabudowy. Jacykolwiek mieszkańcy zamieszkujący minimum trzecie piętro w tych gminach nie występują, a skoro nie występują, to nie ma też osób starszych, które mogłyby zgłosić potrzebę przeprowadzki w ramach „najmu senioralnego”.
Na potrzeby opracowania niniejszego tekstu zbadaliśmy charakter zabudowy w wybranych gminach wiejskich, wiejsko-miejskich i miejskich w wybranych powiatach. Nasz palec zatrzymał się na mapie na powiatach peryferyjnych wobec centrum województwa mazowieckiego, trzech północnych i trzech południowych. Sprawdziliśmy w drodze rozmów z urzędami gmin i w ramach wizyt lokalnych jak wygląda zabudowa. I poza miastami powiatowymi wygląda w 90% tak, że albo nie ma tam w ogóle jakichkolwiek budynków mieszkalnych wyższych niż trzy kondygnacje (a więc parter + dwa piętra), albo też budynki wyższe są nowe i wówczas prawie zawsze wyposażone w windy.
Tymczasem projekt ustawy wskazuje, że wystąpienie o „najem senioralny” będzie możliwe tylko w wypadku osób mieszkających minimum na trzecim piętrze, czyli czwartej kondygnacji budynku – powtórzmy, niewyposażonego w windę. Jeśli więc w większości polskich gmin nie ma tak wysokiej zabudowy, to nikt mieszkający w tych gminach nie będzie mógł o najem się starać, nawet jeśli więźniem własnego mieszkania faktycznie jest (tyle, że mieszka na niższych kondygnacjach).
Program, w razie jego ustanowienia, byłby bardziej powszechny gdyby „najem senioralny” był możliwy dla osób, które swojego mieszkania i tak nie mogą opuścić, choć znajduje się ono niżej. Zabudowa trzykondygnacyjna jest już bardzo typowa i występuje w zasadzie w prawie każdej gminie – zejście w projekcie ustawy „o jedną kondygnację” kwalifikowałoby do niego niemal każdą gminę i znaczną liczbę potencjalnie zainteresowanych zamianą mieszkania seniorów. Ustawodawca jest najwyraźniej świadomy tego faktu i tak zaprojektował program, by w większości gmin był on po prostu nierealizowalny. Dla większości samorządowców w zasadzie kończą się więc wyzwania związane z programem – na ich terenie nie ma on racji bytu i nie muszą zaprzątać sobie nim głowy. „Najem senioralny”, o ile zostanie wdrożony, będzie dotyczył prawie wyłącznie średnich i większych miast.
- Większość gmin, w tym również większych miast, posiada bardzo niewielkie zasoby lokali komunalnych pod zamieszkanie. Chętnych do zamiany mieszkań seniorów nie będzie gdzie „zameldować”.
W kluczowym okresie polskiej transformacji, tj. w latach 90., a w mniejszym stopniu w zasadzie do dnia dzisiejszego, trwał proces wyzbywania się gmin z zasobów komunalnych. Zasoby te uległy znacznemu uszczupleniu w ostatnich dekadach, a kolejne rządy nie wdrażały efektywnych narzędzi prowadzenia polityki mieszkaniowej pozwalającej na ich zwiększenie. Gminy, zarówno małe jak i duże, z dużymi bonifikatami oddawały mieszkania dotychczasowym najemcom lub też odsprzedawały je komercyjnie. Zasób w wielu miejscach bywa więc dziś dramatycznie ograniczony.
Po dostępne mieszkania zazwyczaj ustawia się długa lista osób oczekujących na lokal, które nie są w stanie płacić komercyjnych cen wynajmu. Gminom brakuje więc miejsc, w których mogłyby zamieszkać osoby starsze w ramach „najmu senioralnego”, za to ich priorytetem jest przede wszystkim zaspokojenie potrzeb większych rodzin – przyznanie im mieszkania nawet w nieadekwatnym do potrzeb metrażu poprawia sytuację bytową wielu osób, a nie tylko jednej, mieszkającej zazwyczaj samodzielnie, osoby starszej. Chłodna, merytoryczna ocena samorządowców wydaje się brzmieć: senior już ma mieszkanie, a więc i tak znajduje się w korzystnej sytuacji. Pomóc należy zaś tym, który mieszkań nie mają i oczekują na komunalne. Tu rysuje się pewna potencjalna korzyść dla gmin. Jakiego rodzaju?
Nasi rozmówcy najczęściej deklarowali, że nie dysponują „na cito” niewielkimi lokalami już dostosowanymi do zamieszkania pojedynczych osób starszych. Jednocześnie wskazywali, że lokale udostępnione przez seniorów mogłyby zostać z powodzeniem przysposobione do najmu innym oczekującym z uwagi na ich zazwyczaj zadowalający stan techniczny. Jest jednak bardzo poważne „ale” – mianowicie gmina uruchamiając taki wynajem musiałaby mieć pewność, iż będzie on realizowany przez wiele lat. Wówczas, na poczet przyszłych korzyści z tytułu uregulowania sytuacji mieszkaniowej dwóch różnych grup osób, gminy byłyby w stanie zrealizować skomplikowane procesy organizacyjne i prawne, a także inwestycje remontowe. Takiej pewności jednak nie będzie, gdyż – zgodnie z omawianymi przepisami – osoba starsza będzie mogła (z okresem wypowiedzenia, ale jednak) swoją decyzję o „zamianie mieszkań” zmienić i do własnościowego lokalu wrócić, demolując w zasadzie pieczołowicie opracowywany układ wynajmu obejmujący dwójkę lokatorów/najemców (i oczywiście gminę jako organizatora), zwzwyczaj również angażujący środki inwestycyjne.
Pozyskanie czasowo do wynajmu komunalnego mieszkania osoby starszej, która chce wprowadzić się do lokalu komunalnego pozwalającego lepiej jej funkcjonować jest dla gminy potencjalnie atrakcyjne, ale trudne do przeprowadzenia przy dużym ryzyku ewentualnej chęci powrotu seniora „na swoje”, nawet pomimo architektonicznych utrudnień dostępowych w budynku, w którym znajduje się jego własnościowy lokal.
Dopóki gminy nie będą miały wolnych zasobów lokalowych, dopóty najem senioralny będzie w nich rzadkością. Gminy nie będą w stanie realizować programu na zasadzie permanentnego biura wielostronnego wynajmu i kosztownego funduszu remontowego, w sytuacji gdy decyzją jednej osoby będą mogły „upaść” jej od razu dwa wynajmy. Gminy będą w stanie prowadzić gospodarkę lokalową, również z myślą o seniorach w potrzebie, gdy będą miały pełny tytuł prawny do lokali i gdy własnych lokali będą miały w zasobach więcej.
- Koszty inwestycyjne przysposobienia lokalu komunalnego dla seniora i jednocześnie lokalu własnościowego seniora pod wynajem innym osobom będą znaczące, a czas trwania równoległego wynajmu dwóch lokali być może bardzo krótki.
Nasi rozmówcy wskazywali, że zaplanowany mechanizm pozwalający osobie starszej de facto wynająć własne mieszkanie gminie po to by ta wynajęła je innym lokatorom, a jednocześnie wynająć od gminy lepiej dostosowany do jej potrzeb lokal, zakłada bezkosztowy charakter realizacji tego procesu. Tymczasem koszty będą nie tylko występować zawsze, ale i mogą być znaczne. Płatnikiem zaś będzie najpewniej – bo w procedowanych przepisach ustawodawca tego inaczej, w sposób precyzyjny, nie ujął – gmina.
To gmina jako właściciel mieszkania komunalnego, do której zostanie „wprowadzona” osoba starsza będzie musiała pokryć koszty dostosowania mieszkania po poprzednich lokatorach do zamieszkania przez osobę starszą. Lokale bywają źle wyposażone lub ich wyposażenie wraca do gminy uszkodzone. Wymagane są standardowe naprawy, czasem większe remonty. W dodatku osoba starsza niemogąca funkcjonować we własnym mieszkaniu z uwagi na jego architektoniczną niedostępność, jest – niemal z definicji – osobą o ograniczonej sprawności. Przygotowania dla niej mieszkania może więc wymagać montażu specjalnego wyposażenia, np. poręczy, podpór, niestandardowych punktów świetlnych, wyposażenia łazienki. Jest to znaczący wydatek. Nawet w wypadku lokali nowych, dopiero włączanych w zasób komunalny, mają one najczęściej wyposażenie uniwersalne i wówczas i tak będą wymagać specjalnych inwestycji dostosowujących do potrzeb osób starszych o ograniczonej samodzielności ruchowej (często też na innych polach).
Koszty remontowe i dostosowania pod senioralnego lokatora mogą więc dla gminy być wydatkiem rzędu dziesiątek tysięcy złotych, a nawet większym. Wszystko w sytuacji, gdy senior będzie mógł z nowego lokum zrezygnować, a kolejny najemca może już nie być osobą starszą o ograniczonej samodzielności. Wówczas wyposażenie lokalu być może będzie wymagało kolejnej zmiany generującej koszty dla właściciela lokalu, czyli gminy.
Z drugiej strony, również lokal udostępniony do użytku komunalnego przez osobę starszą może wymagać elementarnego odświeżenia na potrzeby nowych lokatorów, czasem zaś większych remontów. Jednym słowem – kosztowej inwestycji. I znów, senior może zechcieć wrócić do swojego mieszkania, a koszty gminy będą już poniesione.
Samorządowcy jasno wskazują: rozwiązanie ma sens o ile gminy będą miały dostęp do specjalnych funduszy na te obarczone ryzykiem remonty i adaptacje lub osoba starsza będzie partycypować w kosztach dostosowań. Ich zdaniem wydatkowane na inwestycje środki publiczne powinny generować trwałość, a w ramach „najmu senioralnego” istnieje poważne ryzyko, że trwałości nie będzie a więc środki publiczne zostaną wydatkowane nieefektywnie.
- Lokale komunalne kwalifikujące się do „najmu senioralnego” bywają w wielu gminach dostępne wyłącznie w miejscach peryferyjnych lub kwalifikują się do kosztownych remontów, bez których dostępność nie zostanie zapewniona.
W wielu gminach zasobów komunalnych niemal nie ma. W większych miastach lokale są, ale często w niekorzystnym położeniu, np. oddalone od tak ważnych dla osób starszych miejsc jak przychodnie lekarskie, punkty zaopatrzenia, etc. Lokale bywają umiejscowione na peryferiach ośrodków miejskich czy wręcz poza obszarem zwartej zabudowy i powiązanych z nią usług, w tym transportu publicznego. Lokale bywają umiejscowione na terenach niezurbanizowanych lub osiedlach wiejskich, oddalonych od dobrze znanych osobom starszym środowisk sąsiedzkich, które preferują jako miejsce zamieszkania.
Przesiedlanie osób starszych – nawet chętnej do zamieszkania w lokalu, który będzie mogła swobodnie opuszczać, bez względu na to gdzie będzie położony – wiąże się z ryzykiem wyłączenia jej ze znanego otoczenia sąsiedzkiego i ograniczenia dostępności usług, w efekcie nawet do pogorszenia kondycji psycho-ficzycznej (np. w sytuacji niemożności utrzymania relacji z dotychczasowymi sąsiadami czy oddalenia od lekarza). Taka sytuacja to również dodatkowe ryzyko dla gmin – osoba starsza może szybko zdecydować się na powrót do dawnego mieszkania-więzienia, już mającego innych lokatorów zdolnych do pokonywania niedogodności dostępowych. Lub zabiegać o inne komunalne. Ryzyk jest z całą pewnością za dużo, a więc gminy bez lokali lub lokalami peryferyjnymi nie będą w „najmie senioralnym” chętnie uczestniczyć.
Samorządowcy zauważają, że gminach, w których zasoby komunalne są znaczne, często również brakuje mieszkań parterowych a wyższe budynki wciąż nie są wyposażone w windy. Chętnych do przeprowadzki seniorów mogliby więc, póki co, wprowadzić wyłącznie do lokali wciąż niedostosowanych do potrzeb „więźniów czwartego piętra” i niespełniających kryteriów ustawowych. By poszerzyć swoje zasoby potrzebują funduszy na zakup nowych przestrzeni mieszkalnych lub dostosowanie w drodze kompleksowych inwestycji starych zasobów, czasem od wielu lat niezagospodarowanych.
- Brak w projekcie „najmu senioralnego” mechanizmu umożliwiającego gminie wykup mieszkania po ustaniu „najmu senioralnego” w momencie śmierci seniora. Gminy nie są w stanie postrzegać rozwiązania jako okazji do długotrwałej korzyści np. w drodze włączenia odkupionego mieszkania do zasobu komunalnego.
Samorządowcy i urzędnicy gminni, z którymi rozmawialiśmy wypowiadali się o „najmie senioralnym” dosyć krytycznie, natomiast zazwyczaj podobał im się pomysł Lewicy, której posłowie opracowują projekt ustawy pozwalający na wykup od osoby 60+ mieszkania i włączenie go do zasobu komunalnego, przy jednoczesnym zapewnieniu sprzedającej mieszkanie osobie starszej prawa do dożywotniego zamieszkania w odsprzedanym lokalu. Rozwiązanie to pozwalałoby na zapewnienie osobie starszej środków niezbędnych do podniesienia jakości życia np. w drodze dokonania dostosowań dostępowych, a jednocześnie dalej mieszkałyby one „na swoim”. Natomiast gmina powiększałaby zasób komunalny pozwalający w przyszłości zapewnić lokum nowym lokatorom.
Podobnego rozwiązania nie ma w ramach „najmu senioralnego”. Tym samym gminy nie będą zainteresowane tym narzędziem bowiem nie pozwala ono im trwale zwiększyć własnych zasobów, a jedynie czasowo powiększyć je o mieszkanie osoby starszej przenoszącej się do mieszkania komunalnego. Po śmierci osoby starszej może ono być dziedziczone i przez nowych właścicieli szybko sprzedane. W takiej sytuacji lokatorzy komunalni stracą lokum, a gmina będzie musiała szukać im nowego posiłkując się skromnymi zasobami własnymi.
Gminy byłyby w stanie rozważyć „najem senioralny” w sytuacji gdy zagwarantowane im zostanie prawo do lokalu na zasadzie pierwokupu po cenie rynkowej lub z bonifikatą odpowiadającą kwocie poniesionych wydatków inwestycyjnych w przysposobienie mieszkania wynajmowanego osobie starszej z zasobów komunalnych. Takiego rozwiązania jednak na chwilę obecną jeszcze nie ma. Będą za to środki na wsparcie gmin w rozbudowie ich zasobów lokalowych. Zanim to nastąpi gminy raczej nie będą chciały wiązać w swoich dostępnych zasobów w ramach niezbyt korzystnego dla nich programu jakim jest „najem senioralny”.
