Do konsultacji społecznych przekazano projekt ustawy o najmie senioralnym. Ustawa ma pomóc osobom starszym w zamianie dużych, nieprzystosowanych mieszkań na mniejsze i dostępniejsze lokale komunalne. Projekt ustawy wywołał falę komentarzy – od entuzjastycznych zapowiedzi, że gminy pomogą starszym osobom zamienić mieszkania na bardziej dostępne, po głosy sceptyków, którzy przewidują, że brak odpowiednich lokali i finansowania sprawi, iż nowe przepisy pozostaną na papierze.

Autor: Aleksander Jankowski

Opinie skrajnie rozbieżne. O co więc chodzi z tym najmem senioralnym?

Projekt nowych przepisów przewiduje możliwość swoistej zamiany mieszkania z gminą, na terenie której mieszka senior. Osoba spełniająca warunki (wiek, lokalizacja mieszkania na 3 lub wyższym piętrze w bloku bez windy) wynajmie swoje mieszkanie gminie, a gmina wynajmie seniorowi mieszkanie komunalne zlokalizowane na parterze lub na wyższym piętrze w bloku z windą. Mieszkanie seniora gmina podnajmie komuś potrzebującemu. Senior nie traci (na zawsze) swojego mieszkania. Gdy zmieni zdanie, to rozwiąże umowę z gminą, odda zajmowane przez siebie mieszkanie, a gmina po wypowiedzeniu umowy podnajmu zwróci seniorowi jego lokum. Gdyby senior zmarł w czasie trwania relacji z gminą, to jego mieszkanie trafi do masy spadkowej i przejdzie na własność spadkobierców. Rozwiązanie eleganckie, proste, przyjemne, nie powodujące wydatków z budżetów gmin i budżetu Państwa.

Nie znam się na polityce senioralnej. Za to, od ponad 25 lat zajmuję się finansowaniem i zarządzaniem inwestycjami mieszkaniowymi. Co więcej, od kilkunastu lat specjalizuję się w finansowaniu inwestycji gminnych, w szczególności samorządowych przedsięwzięć mieszkaniowych. Staram się łączyć wodę z ogniem, tj. pragmatykę instytucji finansowych oraz realia gospodarki samorządowej. Na tej podstawie czuję się uprawniony do wyrażenia opinii o pomyśle najmu senioralnego przedstawionym przez Departament Polityki Senioralnej. 

Prawdopodobieństwo sukcesu tych przepisów jest minimalne, zbliżone do zera. Za sukces uznałbym to, że seniorzy będą składać wnioski, a gminy będą je realizować. Uważam, że nowe przepisy staną się kolejnym „martwym prawem”, tj. regulacjami nie wykorzystywanymi w praktyce i nie przynoszącymi nikomu żadnych korzyści. 

Urzędnicy przyjęli, że transakcja pomiędzy seniorem i gminą nie spowoduje dla gminy żadnych dodatkowych kosztów, w związku z tym gminy odpowiedzą na wezwanie „udzielenia wsparcia seniorom” – jak określa to uzasadnienie projektu. Wiadomo, że każdy chętnie pomoże, jak go to nic nie kosztuje… Błąd w założeniu jest przyczyną zaprojektowania niewykonalnej w praktyce konstrukcji zamiany mieszkań oraz zaoferowania takiej „gruszki na wierzbie” grupie społecznej, która z pewnością nie znajduje się na szczycie listy potrzebujących. 

Spróbujmy na początku wyjaśnić, dlaczego taka konstrukcja zamiany mieszkań między seniorem i gminą jest skrajnie nieprawdopodobna w praktyce?  

Pierwszym powodem jest brak wolnych mieszkań gminnych spełniających ustawowe kryteria.  Na mieszkanie komunalne czeka się w Polsce po kilka lat. Na czym opiera swój optymizm Departament Polityki Senioralnej w KPRM, iż gminy będą miały „luźne” mieszkania, które będą w stanie zaoferować seniorom na zamianę? Każdy burmistrz raz na tydzień ma wyznaczony czas na spotkania z mieszkańcami. Większość interesantów przychodzi z problemami mieszkaniowymi. Senior z czwartego piętra będzie musiał konkurować o mieszkanie z innymi mieszkańcami, znajdującymi się być może w znacznie trudniejszej życiowo sytuacji.   

Kolejnym czynnikiem osłabiającym motywację gmin, aby aktywnie wspierać seniorów w modelu najmu senioralnego jest rachunek ekonomiczny. Taki gest wsparcia (pomimo wiary twórców przepisów) będzie dla gminy kosztowny i ryzykowny. Gmina musi się liczyć z nakładami początkowymi, a następnie z koniecznością dokładania do transakcji wymiany mieszkań.    

Projekt ustawy zakłada, że mieszkanie seniora ma „nadawać się do zamieszkania ze względu na wyposażenie i stan techniczny”. Każdy kto kiedykolwiek miał styczność z rynkiem mieszkaniowym wie, że przygotowanie mieszkania do najmu zawsze wymaga mniejszych lub większych nakładów. Co więcej, po zakończeniu najmu z seniorem – gmina będzie zobowiązana do przywrócenia jego mieszkania do stanu pierwotnego. W praktyce gmina będzie musiała ponieść realne nakłady remontowe w odniesieniu do dwóch mieszkań na początku i na końcu całej operacji. Wyobraźmy sobie konsekwencje polityczne odrzucenia wniosku seniora – więźnia swojego mieszkania na wysokim piętrze z powodu niezadowalającego stanu jego mieszkania? Gminy staną na głowie, aby szukać innej wymówki – np. brak mieszkania zamiennego spełniającego kryteria ustawowe. 

No to może i gmina poniesie jakiś koszt przygotowania mieszkań do najmu, ale potem odzyska te pieniądze w czynszu! Mała szansa. Stawki czynszów za mieszkania komunalne, a takie będą stosowane w odniesieniu do mieszkania wynajmowanego seniorowi oraz podnajmowanego mieszkania seniora, na ogół nie pokrywają realnych kosztów utrzymania. Co więcej, prywatne mieszkanie seniora będzie generowało znacznie wyższe koszty utrzymania niż zasób komunalny. A z uwagi na możliwość „odkręcenia” transakcji przez seniora gmina nie będzie miała pewności ile czynszu uzyska łącznie za dwa mieszkania. Cała ta „zamiana” z góry będzie dla gminy niekorzystna finansowo i pogłębi deficyt obrotów bieżących. 

I wreszcie, gmina przyjmuje na siebie ryzyko podnajemcy. Co w sytuacji, gdy pomimo wypowiedzenia umowy podnajmu, podnajemca nie będzie chciał dobrowolnie opuścić mieszkania? Niemożność zwrócenia seniorowi jego mieszkania może rodzić istotne konsekwencje finansowe dla gminy. W przypadku eksmisji podnajemcy gmina może zostać obciążona obowiązkiem zapewnienia mu mieszkania zastępczego. Podsumowując, zamiana mieszkań rodzi same kłopoty dla gmin.

Na marginesie warto podjąć temat motywacji gmin do posiadania zasobu mieszkaniowego jako takiego. Model prawny regulujący kwestie mieszkalnictwa samorządowego został opracowany na początku lat 90-tych na potrzeby reformy samorządowej. Realia społeczno-gospodarcze w tamtym czasie były skrajnie odmienne od dzisiejszych. Polska była biedniejsza od Czechosłowacji (kiedy istniała), Węgier, czy nawet Ukrainy. W tamtym czasie, gminy przejęły 1,7 mln mieszkań, w znaczne części jeszcze przedwojennych. Podstawowym wyzwaniem było przeciwdziałanie bezdomności wynikającej z braku środków na pokrycie wydatków mieszkaniowych. Rachunek ekonomiczny gmin z tytułu zarządzania mieszkaniami był na dalekim planie. 

Zarządzanie mieszkaniami gminnymi do tej pory jest funkcją polityki społecznej. Pomimo tego, że to gminy same ustalają stawki czynszu w swoim zasobie, to powszechnym zjawiskiem jest niewspółmierność przychodów z czynszów oraz kosztów utrzymania mieszkań. Czynsz w mieszkaniach socjalnych wynosi 1 – 2 zł/m2. Można przyjąć, że w praktyce są to mieszkania darmowe. Czynsz w mieszkaniach komunalnych średnio sięga 7 – 10 zł/m2. Według ostatnich dostępnych danych z 2022 roku, zaległości najemców mieszkań wobec gmin sięgały 4,3 mld zł. Mieszkania gminne są tanie, gdyż są utrzymywane z podatków przez ogół mieszkańców.  

Gminy w różny sposób tłumaczą taką politykę gospodarowania mieszkaniami. Podnoszą m.in. argument, iż statystyczny najemca jest osobą o niskich dochodach i nie dałby rady płacić wyższych stawek. Duże znaczenie ma też swoiste przyzwolenie na niepłacenie czynszu i dotyczy to zarówno władz gminnych, jak i lokalnych mediów stających najczęściej po stronie „biednego najemcy”. Innym powodem presji na niskie czynsze jest to, że najemca jest jednocześnie wyborcą. Burmistrz na ogół jest największym „kamienicznikiem” w mieście i to od jego decyzji zależy poziom wydatków mieszkaniowych dużej grupy mieszkańców.   

System prawny nie tylko nie zachęca gmin do inwestycji mieszkaniowych, ale wręcz je zniechęca. Dowód? Przez 40 lat gminy zmniejszyły swoje zasoby o 65%, czyli o około 1,1 mln mieszkań  – część z nich sprzedały, część zburzyły z uwagi na zły stan techniczny. W ostatnich latach gminy pozbywały się mieszkań prawie 10 razy szybciej niż je budowały. Promowanie przez poprzedni i aktualny rząd dotacji dla gmin jest wyrazem rozpaczy i próbą „przekupienia” gmin, aby budowały mieszkania komunalne. Sprawna gmina jest w stanie uzyskać dotacje pokrywające nawet 90 – 95% kosztów budowy mieszkania komunalnego. Wydawane miliardy złotych w formie dotacji nie tylko nie zatrzymują kurczenia się gminnych zasobów mieszkaniowych (nowych mieszkań jest znacznie mniej niż sprzedawanych i burzonych) ale również są bezpośrednią przyczyną dynamicznego wzrostu kosztów budowy. W jednym ze Śląskich miast, przedstawiciel gminy z dumą relacjonował lokalnej gazecie, że samorząd wybudował budynek komunalny (z dotacji) wyposażony w hiper nowoczesne instalacje. Informacja, że koszt inwestycji w przeliczeniu na przeciętne 50 metrowe mieszkanie w tym bloku wyniósł blisko 1 mln zł, co oznacza, że każde z nowo-wybudowanych mieszkań komunalnych było ponad dwukrotnie droższe od oferowanych na rynku lokalnym lokali deweloperskich nie wzbudziła u dziennikarza żadnych refleksji …

Sposobem na spowolnienie redukowania zasobu może być wyłącznie zmiana modelu prawnego sterującego samorządowym mieszkalnictwem. Szczególnie teraz, w kontekście ryzyka depopulacji rzucającego cień na praktycznie wszystkie gminy w Polsce konieczne jest sprawienie, aby budowa mieszkań gminom po prostu się opłacała. Nie chodzi oczywiście o zarabianie na mieszkaniach, ale o umożliwienie gminom uzyskania efektu rozwojowego i powstrzymanie demolowania finansów lokalnych z powodu ciągłego dokładania do gminnej mieszkaniówki. Jeśli nie powstrzymamy postępującej redukcji samorządowego zasobu mieszkaniowego to próżno oczekiwać, że gminy będą znajdować wolne mieszkania, które zaoferują seniorom.    

Kolejną konsekwencją założenia o braku kosztów zamieniania się mieszkaniami jest wybór beneficjentów, którzy wniosą do transakcji konkretny majątek. Wybranie spośród seniorów tych, którzy relatywnie w najprostszy sposób mogliby poprawić swoją sytuację mieszkaniową wydaje się jednak skrajnie cyniczne. Nie dość, że niewykonalne, to i niesprawiedliwe. 

Senior posiadający mieszkanie, które nie spełnia jego potrzeb może rozważyć jego sprzedaż i nabycie innego o pożądanych cechach. Senior, który nie ma majątku – nie ma nawet takiej opcji. Z pewnością, senior o ograniczonej sprawności ruchowej posiadający mieszkanie na czwartym piętrze w bloku bez windy zasługuje na wsparcie. Ale chyba nie można umieścić takiej osoby na szczycie listy priorytetów? Seniorzy, którzy nie mają „nic na wymianę” nie znaleźli się w orbicie zainteresowania nowych przepisów. 

Rozwiązania, które miałyby szanse na systematyczne poprawianie sytuacji „więźniów czwartego piętra” powinny polegać na promowaniu masowej skali społecznego budownictwa mieszkaniowego (gminnego i TBS/SIM), w którym część mieszkań oferowana byłaby seniorom i innym „więźniom czwartego piętra” oraz na finansowym wsparciu modernizacji budynków i wyposażania ich (tam, gdzie to technicznie wykonalne) w urządzenia ułatwiające poruszanie się. 

Z uwagi na to, że oba te programy byłyby bardzo kosztowne (dziesiątki miliardów rocznie) to niezbędne jest zapewnienie partycypowania w ich kosztach najemców (poprzez realne czynsze) i właścicieli mieszkań w modernizowanych budynkach. Przykładem takiego udziału w kosztach może być podatek od sprzedaży mieszkań w bloku, w którym zainstalowano windę za publiczne pieniądze. W Warszawie, cena mieszkań w budynkach z windą jest średnio o 30% wyższa od mieszkań bez windy. Extra podatek np. w wysokości 10% ceny sprzedawanego mieszkania byłby sprawiedliwy i pozwolił na samofinansowanie programu windowego w dłuższym okresie czasu.  

Nasi stratedzy od polityki mieszkaniowej tkwią w swoistej harmonii złudzeń, czyli współdzielonego przekonania, że jest dobrze, pomimo tego, że materialne dowody świadczą przeciwnie. Pojęcie harmonii złudzeń zaczerpnąłem z wykładu Prof. Wojciecha Sady o historii nauki. Przez cztery pierwsze stulecia drugiego tysiąclecia europejskie uniwersytety bezkrytycznie powielały błędy na temat anatomii człowieka zaczerpnięte m.in. z prac Galena. Refleksja przyszła dopiero wtedy, gdy drukarze (forpoczta ówczesnych nowych technologii) poprosili artystów o sporządzenie ilustracji do nowych (drukowanych) wydań podręczników anatomii. Artyści, na podstawie preparatów anatomicznych sporządzali naturalistyczne ilustracje, które nie pasowały do wcześniejszych opisów. Impuls do zmiany postrzegania rzeczywistości przyszedł nie od „profesjonalistów”, a od zewnętrznych obserwatorów, których główną zasługą było przekazanie obiektywnego obrazu, tj. tego co widzieli na własne oczy.    

Nowe wyzwania i zagrożenia rozwojowe wymagają nowego spojrzenia i nowego ukształtowania zasad zarządzania mieszkalnictwem społecznym. Jednym z najważniejszych wyzwań są więźniowie czwartego piętra. Prędzej, czy później takimi więźniami może stać się znaczna część Polaków.

 

Aleksander Jankowski, od początku swojej kariery zawodowej związany z rynkiem nieruchomości, a od kilkunastu lat szczególnie zaangażowany w finansowanie inwestycji samorządowych, w tym mieszkaniowych. Pracował w grupie BGK m.in. jako zarządzający tzw. Funduszu Municypalnego, PFR Nieruchomości oraz był doradcą miast w Związku Miast Polskich. Aktualnie Senior Banker w Departamencie Sektora Publicznego PEKAO S.A.