Rząd przeprowadził w 2026 r. kilka działań legislacyjnych w ważnej sprawie, czyli w zakresie jakości i sposobu wykonywania usług opiekuńczych, które zostały zwieńczone podpisem Prezydenta RP 17 lipca tego roku.
Tekst: Andrzej Zybała
Profesor tytularny w Szkole Głównej Handlowej (SGH), Katedra Polityki Publicznej SGH. Zajmuje się zagadnieniami polityki publicznej, zarządzania publicznego, partnerstwa społeczno-ekonomicznego. Autor wielu publikacji akademickich i publicystycznych, w tym na tematy związane z polityką wobec opieki długoterminowej.
Nowe akty prawne to ustawa o zmianie ustawy o pomocy społecznej (ustawę ogłoszono 21.07.2026), a także ustawa o osobach starszych i koordynacji opieki długoterminowej (ogłoszono ją 23 lipca 2026), a takżeprzynajmniej dwaRozporządzenia. W sumie obejmują onezagadnienia jakości opieki w obu filarach usług opiekuńczych, czyli w sektorze pomocy społecznej i w systemie zdrowia.
Kwestia, czy nowe prawo przyczyni się do osiągnięcia założonych celów, czyli poprawy jakości usług opiekuńczych, a zatem zmniejszenia liczby przypadków złego traktowania seniorów w różnego typu ośrodkach opiekuńczych, czy w ich wspieraniu w ich domach. Pod wieloma względami nowe regulacje są istotne również w tym sensie, że do tej pory te problemy nie były przedmiotem zbyt intensywnych działań publicznych. Do sprawy powracano gdy media – z różnym natężeniem – dokumentowały przypadki złego traktowania seniorów w instytucjach opieki albo gdy robiły to raporty Najwyższej Izby Kontroli (NIK). W ostatnim czasie również szereg instytucji międzynarodowych, takich jak Bank Światowy, OECD czy Komisja Europejska, tworzyło presję na wprowadzenie rozwiązań służących podniesieniu jakości opieki.
Warto też wspomnieć, że nowe akty prawne są formą realizacji zobowiązań, które rząd wziął na siebie w 2022 r. wraz z tym, gdy zapisał w Krajowym Planie Odbudowy i Zwiększania Odporności (KPO) podjęcie określnych działań w zakresie opieki długoterminowej.
Zobowiązania dotyczyły m.in. wprowadzenia w życie standardów jakości w obu filarach opieki długoterminowej czyli w pomocy społecznej i ochronie zdrowia, mechanizmy koordynacji między nimi, monitoringu i oceny jakości (reforma A4.6, kamień milowy A70G). Paradoksalnie powyższe działania za punkt odniesienia miały rynek pracy i zwiększenie liczby rąk do pracy. Chodziło o to, aby obecni opiekunowie rodzinni przeszli do typowego zatrudnienia, a opiekę nad ich najbliższymi przejęli zawodowi opiekunowie czy instytucje opieki. Natomiast wysiłki na rzecz kontroli jakości opieki miały na celu to, aby dotychczasowi opiekunowie rodzinni zaczęli ufać w jakość usług profesjonalistów i, że mogą spokojnie im powierzyć najbliższych. Jednocześnie nowe przepisy miały na celu sprzyjanie tworzeniu nowych miejsc pracy dla: opiekunów zawodowych, wykonawców usług sąsiedzkich, koordynatorów usług, czy pracowników zajmujących się monitoringiem i kontrolą jakości.
Treść nowych regulacji
Dla tematu jakości i standardów w opiece długoterminowej poniżej prezentowane akty prawne mają duże znaczenie również w tym sensie, że do tej pory ten temat był raczej marginalnie obecny w różnych aktach prawnych, czy dokumentach i dyskusjach.
Omówienie treści nowych regulacji warto zacząć od ustawy o zmianie ustawy o pomocy społecznej, która jest wprawdzie niewielka objętościowo, ale wprowadza istotne zapisy, które wyraźnie nakładają na gminy obowiązki nadzorunad jakością świadczonych na ich terenie usług opiekuńczych. Ponadto ustawa wskazuje na standardy usług opiekuńczych, a konkrety w tym zakresie określa Rozporządzenie do tej ustawy z 4 sierpnia 2026 r. w sprawie usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania.
Ponadto w ustawie określono prawo do usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Mają do nich prawo osoby „z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn” w przypadku są to osoby samotne i pozbawione wsparcia rodziny. Zakreślono obszar takiej pomocy, czyli senior ma prawo do niej w zakresie:
- zaspokajanie codziennych potrzeb życiowych,
- opieki higienicznej,
- pielęgnacji zaleconej przez lekarza w zakresie niewymagającym specjalistycznej wiedzy i kompetencji,
- zapewnienie – w miarę możliwości – kontaktów z otoczeniem”.
Standardy opieki
Istotnym novum, które wnoszą nowe regulacje, jest silniejsze niż wcześniej wskazanie na standardy świadczenia usług opiekuńczych. Gminy mają w szczególności zwracać uwagę na bezpieczeństwo, skuteczność i celowość tych usług. Mają monitorować i oceniać świadczenie usług, co oznacza, że mają zbierać i analizować informacje o usługach.
W wymienionym powyżej Rozporządzaniu standardy świadczenia usług dotyczą de facto określenia zakresu pomocy seniorowi w podstawowych czynnościach jak (1) pomoc w higienie, (3) pomoc w przygotowaniu i przyjmowaniu leków, (4) utrzymywanie kontaktów z otoczeniem. A zatem terminem „standard” jest tu rozumiany zawężająco jako obszar wsparcia seniora. Tymczasem pełne znaczenie tego terminu, które znajdujemy w literaturze przedmiotu, jest szersze. W rozwiniętych systemach opiekuńczych standard obejmuje zazwyczaj następujący ciąg działań: ocena potrzeb opiekuńczych → określony sposób świadczenia usług → oczekiwane rezultaty → wskaźniki i dowody → kontrola zewnętrzna → działania naprawcze oraz przedstawienie ich wyników.
Na przykład w Anglii zastosowano koncepcję fundamentalnych standardów jako poziomu, poniżej którego usługi nie mogą spaść. Tu standard dotyczy nie tylko zakresu opieki, jak w polskim Rozporządzeniu, ale kilku wymiarów:
- rezultatów opieki – określa, czego osoba ma doświadczyć, np. bezpieczeństwa, godności i opieki odpowiadającej jej potrzebom;
- procesu wykonywania opieki – np. uzyskania zgody seniora na daną formę opieki, określenia poziomu ryzyka związanego z opieką, udostępniania informacji o poziomie jakości (udostępnia agencja państwowa – Komisja ds. Jakości Opieki), rozpatrywania skarg czy kwalifikacji pracowników;
- struktur – dotyczy zasobów, takich jak odpowiednia liczba personelu, kwalifikacje, pomieszczenia i wyposażenie;
- organizacyjny – dotyczy zarządzania jakością, monitorowania ryzyka i reagowania na nieprawidłowości.
Sposób świadczenia usług i ich monitorowanie
Rozporządzenie określa sposób monitorowania i oceny świadczenia usług. Gminy mają zbierać informacje o usługach za pomocą:
- wizyt u odbiorców usług, przynajmniej raz na pół roku, aby upewnić się czy usługi są realizowane i mają miejsce zgodnie z potrzebami,
- pozyskiwania opinii odbiorców usług na temat „prawidłowości realizacji usług opiekuńczych”, przynajmniej raz na pół roku albo opinii członków ich rodzin;
Gmina ma na bieżącą analizować informacji o sposobie i zakresie wykonywania usług, w tym o niezrealizowanych godzinach, zmianach osób świadczących usługi, skargach i zgłoszeniach, również anonimowych.
Gmina ma oceniać usługi pod kątem ich bezpieczeństwa, celowości i skuteczności, i w analizie powinna brać pod uwagę:
- zgodność faktycznie wykonanych usług z decyzją administracyjną, w tym ich terminowość i rzetelność;
- adekwatność wsparcia do potrzeb odbiorcy;
- przestrzeganie zasad bezpieczeństwa, godności, intymności i autonomii odbiorcy;
Łatwo zauważyć, że Rozporządzenie określa tylko bardzo ogólne zasady na jakich gminy mają monitorować usługi. Na pewno problemem będzie uzyskanie takiej struktury danych z monitoringu, aby dokonywać porównań między gminami.
Rozporządzenie nie wprowadza wystandaryzowanych narzędzi powalających na pomiar jakości usług. Nie wytworzono koncepcji procesu oceny jakości – kto ma to robić (jakiego typu pracownicy urzędów, czy podmioty zewnętrzne).
Sama „wizyta” lub „pozyskanie opinii” nie jest wystandaryzowanym narzędziem pomiaru, a tylko metodą zbierania informacji.Nie wiadomo bowiem, jakie informacje należy pozyskać za pomocą określonych pytań, co obserwować ani jak przełożyć uzyskane informacje na ocenę jakości. Nie zaproponowano ramowych formularzy i kwestionariuszy ocen, wskaźników jakości i wartości progowych, wzoru raportu z ocenami jakości usług i zasad porównywania wyników między gminami. Można nawet mieć wątpliwości, czy zbieranie opinii od odbiorców usług zostało powiązane z celem, jakim jest uzyskanie oceny jakości. Czytamy bowiem, że opinie mają dotyczyć „prawidłowości realizacji usług opiekuńczych”. Nie pada słowo: „jakość”.
Ponadto Rozporządzenie zawiera jeszcze jeden istotny wymiar, który został nazwany „sposób świadczenia usług”. Natomiast chodzi o wartości, które mają przyświecać świadczeniu usług. Otóż świadczeniodawcy mają kierować się zasadą dobra odbiorców usług, poszanowaniem ich intymności i godności, respektowaniem ich prawa do autonomii w podejmowaniu decyzji i samostanowieniu. Mają dbać o bezpieczeństwo usług, przestrzegając zasad higieny.
Zarządzenie w systemie opiekuńczym
Jak zastrzeżenie do powyższych aktów prawnych można zgłosić to, że ani Ustawa ani Rozporządzenie nie pokazują mechanizmów zarządzania lokalnym systemem usług opiekuńczych, nie określają procesów decyzyjnych, koordynacyjnych. Tym samym nowe regulacje nie ułatwiają gminom wykonywania zadań związanych z wypracowaniem diagnozy sytuacji w usługach oraz zarządzaniem systemem usług, aby osiągnąć wysoką jakość (np. poprzez zarządzanie danymi z badań, uczenie się z sytuacji krytycznych, budowanie partnerstw z otoczeniem), w tym realizowania działań naprawczych, jeśli okażą się one niezbędne.
Ustawa o osobach starszych i koordynacji opieki długoterminowej
Istotne regulacje zawarto również w nowo-wytworzonej ustawie o osobach starszych i koordynacji opieki długoterminowej. Dotyczą trzech kluczowych spraw/problemów:
1. koordynowania usługami opiekuńczymi w obu filarach (czyli pomocy społecznej i systemu zdrowia), co w praktyce oznacza, że powiaty mają informować obywateli o dostępnych na ich terenie usługach opieki długoterminowej. Mają powołać koordynatorów opieki w osobach kierowników powiatowych centrów pomocy rodzinie. Warto podkreślić, że ustawa nie zawiera określonych wyznaczników tego, jak koordynatorzy mają pełnić swoje funkcje. Zapisano w analizie OSR, że „Koordynatorom zostanie pozostawiona swoboda sposobu organizacji realizacji powierzonych im zadań”. Być może wytworzone zostanie jakieś rozporządzenie precyzujące określone wymagania.
2. działań w sprawie jakości usług opiekuńczych. Koordynatorzy powiatowi mają także starać się o poprawę jakości opieki, ponieważ zyskują uprawnienia do występowania „do podmiotów realizujących usługi i świadczenia opieki długoterminowej z wnioskami o udzielenie informacji lub podjęcie działań w zakresie dostępności i jakości opieki długoterminowej”.
Ale faktycznie ustawa nie zapewnia właściwych regulacji w zakresie zapewniania jakości. Zawiera zapis, że władze w ciągu 36 miesięcy zajmą się jakością. Najpierw dokonają przeglądu funkcjonowania ustawy i przedłożą Radzie Ministrów informację o skutkach jej obowiązywania wraz z propozycjami zmian, z „uwzględnieniem założeń systemu zapewniania jakości usług i świadczeń opieki długoterminowej i ich ewaluacji”.
W art. 21. jest mowa, że władze będą każdego roku publikowałyinformację „o wynikach monitorowania z danymi m.in. „… o dostępności i jakości opieki długoterminowej”, ale nie przedstawiono kryterium oceny jakości (być może zostanie wydane stosowne rozporządzenie ze szczegółami).
A zatem władze nie zdecydowały się na razie regulować tego istotnego wymiaru, jakim jest jakość opieki w taki sposób, jak to ma miejsce w państwach, które najbardziej rozwinęły swoje systemy opiekuńcze. Tym samym nie wprowadzono wobec placówek opiekuńczych obowiązku zbierania konkretnych danych, które uważane są za czynniki ukazujące jakość opieki, jak np. dane o odsetku pensjonariuszy z zakażeniami, odleżynami, po upadkach, itp. Nie wprowadzono obowiązku upubliczniania tych danych.
Ustawa nie przewiduje również wprowadzenia znanych na Zachodzie instrumentów służących temu, aby placówki opiekuńcze podnosiły poziom jakości:
- rankingów placówek w oparciu o kryterium jakości,
- system gwiazdek podobnego do systemów stosowanych np. w USA lub części państw OECD (ich liczba oznacza poziom jakości),
- osobnej agencji publicznej zajmującej się regulacjami jakości i standardami w opiece,
- rzecznika praw odbiorców usług opiekuńczych.
Standard organizacyjny
Warto pokazać także treść dorobku prawnego Ministra Zdrowia w postaci Rozporządzenia z dnia 2 kwietnia 2026 r. „w sprawie standardu organizacyjnego opieki zdrowotnej w podmiotach wykonujących działalność leczniczą udzielających świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej”.
Rozporządzeniewprowadza pojęcie standardu organizacyjnego opieki zdrowotnej, a mają się nim posługiwać świadczeniodawcy w systemie ochrony zdrowia. Można je uznać za wymagania wobec nich, a sprostanie im ma zapewnić, że ich świadczenia uzyskają odpowiednią jakość i bezpieczeństwo.
Standardy oznaczają wymóg prowadzenia indywidualnych planów opieki pacjentów (np. mają dokumentować rodzaj i zakres świadczeń, działania aktywizujące, sprawność pacjenta i jego poziom samodzielności). Mają obserwować i ograniczać ryzyko związane m.in. z odleżynami, upadkami i innymi urazami, przyjmowaniem zbyt wielu leków. Standard obejmuje również wymagania dotyczące sposobu traktowania pacjenta, np. poszanowanie intymności, godności i autonomii, utrzymanie kontaktów społecznych, umożliwienie bliskim uczestniczenia w opiece.
Należy podkreślić, że cenne jest to, że Rozporządzenie wymienia szereg istotnych aspektów opieki, które rzeczywiście tworzą ramy do zapewniania pacjentom opieki na pożądanym poziomie. Ale jednocześnie Rozporządzenie nie dostarcza placówkom narzędzi do mierzenia jakości świadczeń (np. upubliczniania wskaźników obrazujących jakość). Nie wprowadza obowiązku, aby publikowały swoje dane o jakości, np. obliczania odsetka pacjentów z nowo powstałymi odleżynami; wskaźników liczby upadków, zakażeń, hospitalizacji czy przypadków niedożywienia. Nie wprowadza jednolitych narzędzi kontroli dla inspektorów, obowiązkowego systemu badań opinii pacjentów i rodzin, rankingów placówek.
Zastanawiające jest, że Ministerstwo zapisało w dokumencie znanym jako ocena skutków regulacji (OSR): „Nie planuje się ewaluacji efektów projektu, a tym samym nie stosuje się mierników dla tej ewaluacji”.
Melodia przyszłości
Warto dodać na koniec, że Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej przygotowuje kolejne nowe regulacje odnoszące się do opieki długoterminowej w systemie pomocy społecznej. Mają zostać zawarte w nowelizacji o nazwie „o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz niektórych innych ustaw”. Ma to być systemowa reforma w pomocy społecznej (projekt UD315). Rada Ministrów planuje ją przyjąć w IV kwartale 2026 r.
Wojewodowie mają sprawować silniejszy nadzór nad przestrzeganiem praw mieszkańców DPS i jakością usług, jakkolwiek projekt nie wyposaża ich w dodatkowe instrumenty wspierania jakości usług, w tym instrumenty kontroli. Nie ma planów wdrożenia konkretnego systemu mierzenia jakości opieki.
Władze ministerstwa przyznają, że obecny nadzór wojewodów nad funkcjonowaniem DPS jest wadliwy, ponieważ skupia się na kontroli spełniania wymogów formalno-prawnych i organizacyjnych. Obecne przepisy nie wymagają od wojewodów badania jakości świadczonych usług ani przestrzegania praw człowieka w placówkach. „W praktyce oznacza to, że nawet w sytuacjach, w których formalne standardy są spełnione, może dochodzić do naruszeń praw mieszkańców, ograniczania ich podmiotowości czy braku należytej troski o jakość życia”.
Ponadto nowelizacja obejmuje również kwestie finansowania usług. Otóż planowane jest rozszerzenie kręgu osób, które mają ponosić koszty pobytu seniora w DPS. Dotyczyłoby to również osób, które otrzymały nieruchomość seniora w zamian za ustanowienie opieki nad nim, np. na podstawie umowy dożywocia.
