Nowelizacja ustawy o pomocy społecznej zamiast usprawnić system może wprowadzić chaos organizacyjny. Według ekspertów pod płaszczykiem bezpieczeństwa przemyca się niebezpieczne przepisy, które uderzają w prawo do prywatności i ograniczają dostęp do godnej opieki. Seniorzy mogą jako pierwsi odczuć skutki planowanych zmian ostrzega Paweł Maczyński, przewodniczący Polskiej Federacji Związkowej Pracowników Socjalnych i Pomocy Społecznej.
Paweł Maczyński
Pracownik socjalny, przewodniczący Polskiej Federacji Związkowej Pracowników Socjalnych i Pomocy Społecznej - organizacji członkowskiej Międzynarodowej Federacji Pracowników Socjalnych (IFSW), specjalista psychoterapii uzależnień oraz ekspert w zakresie pomocy społecznej, członek Zespołu ds. reformy pomocy społecznej MRPiPS.
Piotr Czubowicz: Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej przedstawiło projekt nowelizacji ustawy o pomocy społecznej. Dlaczego ta propozycja budzi w środowisku tak duże obawy?
Ustawa w wielu obszarach sprawia wrażenie nieprzemyślanej i chaotycznej. Nie odpowiada w pełni na realne potrzeby systemu, a w niektórych przypadkach może wręcz utrudnić udzielanie wsparcia określonym grupom odbiorców. Dotyczy to zarówno osób wymagających długoterminowej opieki, jak i tych korzystających z usług wsparcia środowiskowego.
Projekt zawiera szereg błędów i niespójności, które wypaczają jego pierwotne założenia — nawet tam, gdzie kierunkowo można by się z nim zgodzić. Problemem jest także niedostateczne zabezpieczenie finansowe oraz konkretne rozwiązania legislacyjne, które budzą poważne wątpliwości.
W efekcie pojawia się obawa, że ustawa nie tylko nie poprawi funkcjonowania systemu, ale może obniżyć jego efektywność, a nawet doprowadzić do dezorganizacji świadczenia pomocy.
Wspomniał Pan o tym, że nowe przepisy mogłyby wprowadzić chaos. Gdzie ten chaos byłby najbardziej widoczny?
Jednym z najczęściej komentowanych dziś wątków, który przebił się do debaty publicznej, jest kwestia wygaszania pobytu w domach pomocy społecznej przy jednoczesnym braku realnej alternatywy. Dotyczy to w pierwszej kolejności dzieci. Projekt zawiera bardzo jednoznaczny przepis, który wprost wskazuje, że od momentu wejścia w życie nowych regulacji — najpewniej od początku przyszłego roku — nie będą one już kierowane do domów pomocy społecznej. Tu nie ma pola do interpretacji.
Mniej dosłownie, ale w praktyce z podobnym skutkiem, skonstruowano przepisy dotyczące osób dorosłych, w tym seniorów. W ustawie nie ma zapisów o „likwidacji” czy „wygaszaniu” domów pomocy społecznej, ale takie sformułowania nie są konieczne, by osiągnąć ten efekt. Wystarczy wprowadzić bariery formalne i prawne, które znacząco utrudnią dostęp do tych placówek — i dokładnie to dzieje się w przypadku dorosłych.
Jeśli kryteria przyjęć stają się zaporowe, to w dłuższej perspektywie oznacza to jedno: dostęp do wsparcia będzie coraz bardziej ograniczony. Osoby potrzebujące staną przed wyborem — albo pozostaną w domu, korzystając z niewystarczających i niestabilnych usług opiekuńczych, często opartych na czasowych programach, albo — jeśli mają taką możliwość finansową — będą zmuszone szukać pomocy w sektorze prywatnym, gdzie formalności są mniejsze, ale koszty znacznie wyższe.
To pokazuje też pewną niespójność w podejściu do deinstytucjonalizacji. Jeśli rzeczywiście celem byłoby odchodzenie od opieki całodobowej na rzecz wsparcia środowiskowego, proces ten powinien obejmować cały system. Tymczasem zmiany uderzają głównie w sektor publiczny, pozostawiając prywatny praktycznie bez ograniczeń. Trudno więc nie odnieść wrażenia, że bardziej niż o spójną wizję reformy chodzi tu o względy oszczędnościowe.
Czyli seniorzy są w grupie największego ryzyka?
Zdecydowanie tak. To naturalne, że osoby starsze częściej potrzebują opieki długoterminowej. I właśnie dla nich DPS-y są często jedynym realnym rozwiązaniem. Jeśli jednak ograniczamy im dostęp do tych placówek, to w praktyce ograniczamy bezpieczeństwo seniorów i ich rodzin.
Kolejny kontrowersyjny wątek to dane osobowe. Co ma się zmienić i dlaczego ten temat tak bardzo rozpala emocje?
Projekt znacząco rozszerza możliwość przekazywania danych osób korzystających z pomocy społecznej – i to bez ich zgody. Dotychczas udostępnianie takich informacji podmiotom zewnętrznym odbywało się zgodnie z zasadami RODO — za zgodą osoby zainteresowanej albo w ściśle określonych przypadkach wynikających z przepisów. Projekt nowelizacji wyraźnie rozszerza ten zakres, dopuszczając przekazywanie danych poza system pomocy społecznej bez zgody beneficjenta czy jego rodziny.
W naszej ocenie to rozwiązanie narusza podstawowe prawa, w tym prawo do prywatności i ochrony danych osobowych. Budzi też poważne kontrowersje, ponieważ może zniechęcać ludzi do korzystania z systemu wsparcia. Osoby znajdujące się w trudnej sytuacji życiowej — często związanej ze zdrowiem, kryzysem psychicznym czy doświadczeniem przemocy — mogą obawiać się, kto i w jakim celu będzie miał dostęp do ich danych.
Co istotne, projekt przewiduje możliwość przekazywania informacji nie tylko instytucjom czy organizacjom pozarządowym, ale nawet osobom fizycznym, co dodatkowo zwiększa ryzyko nadużyć. W praktyce chodzi o bardzo wrażliwe dane — choćby o tym, kto i z jakiej formy pomocy korzysta.
Choć zmiany uzasadnia się potrzebą zwiększenia bezpieczeństwa i współpracy między podmiotami, w rzeczywistości mogą one prowadzić do niekontrolowanego obiegu danych. Dotychczasowe stanowiska Urzędu Ochrony Danych Osobowych jasno wskazywały, że ujawnianie informacji o osobach korzystających z pomocy społecznej musi być ściśle ograniczone. Tymczasem nowe przepisy sprawiają wrażenie próby obejścia tych gwarancji, co trudno uznać za właściwy kierunek zmian.
Jeśli ta nowelizacja ma tyle wad i budzi tak duże wątpliwości, to czy w ogóle były prowadzone realne konsultacje społeczne? Czy środowisko ekspertów było w nie zaangażowane?
Po dwóch latach pracy w zespole ds. reformy pomocy społecznej, który zresztą bywa przez resort przedstawiany jako współautor projektu — co nie jest zgodne z rzeczywistością i łatwo to zweryfikować, porównując rekomendacje zespołu z finalnym kształtem ustawy — mogę powiedzieć, że te zmiany w praktyce nie były realnie konsultowane publicznie.
W mojej ocenie większą rolę odgrywały tu konsultacje o charakterze wybiórczym, z udziałem określonych środowisk czy interesariuszy, w tym części organizacji pozarządowych, choć nawet wśród nich nie ma pełnej zgody co do kierunku zmian.
Problem polega jednak nie tylko na tym, kto był zapraszany, ale na samym charakterze tych konsultacji. Oficjalnie prezentuje się je jako szerokie, liczne spotkania — ministerstwo pokazuje statystyki, mówi o dziesiątkach rozmów i konsultacji. Natomiast w praktyce często mają one charakter fasadowy.
Schemat jest dość powtarzalny: odbywa się spotkanie — online lub stacjonarnie — na które przychodzi duża grupa osób, czasem 40–60 uczestników. Czas na wypowiedzi jest bardzo ograniczony, więc często każda osoba ma kilkadziesiąt sekund. W efekcie wiele głosów albo nie jest w ogóle dopuszczanych, albo ginie w natłoku wypowiedzi.
Następnie ministerstwo selekcjonuje pytania i wątki, na które odpowiada — zazwyczaj te, które są dla niego mniej problematyczne. Kluczowe, krytyczne kwestie często pozostają bez odpowiedzi. W rezultacie konsultacje nie pełnią funkcji rzeczywistego dialogu, lecz raczej komunikowania już przyjętych założeń.
To rodzi frustrację uczestników, którzy mają poczucie, że ich głos jest instrumentalnie wykorzystywany — bardziej jako element komunikacji wizerunkowej niż realnego procesu legislacyjnego. Widać to później również w przekazach medialnych czy w mediach społecznościowych, gdzie pokazywane są zdjęcia i liczby spotkań, bez odniesienia do merytorycznej treści dyskusji. Podobnie wygląda to na poziomie komisji sejmowych — także tam brakuje realnej debaty nad argumentami.
Dla mnie konsultacje publiczne powinny opierać się na dwóch elementach: podmiotowości uczestników i realnej możliwości negocjacji rozwiązań. Tymczasem dziś tej podmiotowości brakuje, bo część środowisk nie jest dopuszczana, a głosy obecnych bywają marginalizowane. Jeszcze ważniejsze jest to, że nie ma przestrzeni do faktycznego wypracowywania kompromisów.
Zamiast wspólnej pracy nad rozwiązaniami, mamy raczej proces, w którym uwagi są zbierane, ale bez rzeczywistego wpływu na kształt przepisów. W efekcie trudno mówić o negocjowalności zapisów — decyzje są podejmowane jednostronnie.
Czy w tej nowelizacji jest coś pozytywnego?
Tak, są pojedyncze elementy, które można ocenić jako krok w dobrą stronę. Przykładem jest wprowadzenie obligatoryjnego zwolnienia z opłat dla dzieci osób, które w przeszłości rażąco naruszały obowiązki rodzinne wobec nich. Dotychczas takie zwolnienia miały charakter fakultatywny, teraz mają być obowiązkowe — i to jest kierunek, który jako organizacja oceniamy pozytywnie.
Problem w tym, że nawet takie dobre rozwiązania są w praktyce niespójne z innymi przepisami. Przykładowo, w systemie nadal funkcjonują regulacje, które pozwalają dochodzić należności od tych samych osób w innych trybach. W efekcie powstaje sprzeczność, która może sprawić, że intencja ustawodawcy nie zostanie w pełni zrealizowana.
Podobnie jest z przepisami dotyczącymi odpłatności za DPS w sytuacji darowizn, np. nieruchomości przekazanych w zamian za opiekę. Intuicyjnie można uznać to za rozwiązanie sprawiedliwe. Jednak projekt nie uwzględnia istniejących już mechanizmów prawa cywilnego, które pozwalają takie darowizny odwołać. Brakuje więc konsekwencji systemowej i powiązania nowych przepisów z obowiązującym prawem. W rezultacie nawet dobre intencje legislacyjne tracą swoją skuteczność, bo nie są osadzone w spójnym systemie prawnym.
Dobrym przykładem jest choćby kwestia superwizji w systemie pomocy społecznej. Wcześniej mogły z niej korzystać głównie osoby wykonujące zawód pracownika socjalnego. Obecnie ministerstwo słusznie zauważa, że wsparcie w postaci superwizji powinno obejmować wszystkich pracowników pracujących bezpośrednio z osobami potrzebującymi i wpisuje to jako obowiązkowe zadanie dla gmin i powiatów.
Problem polega na tym, że w ocenie skutków regulacji nie uwzględniono żadnych kosztów finansowych tego rozwiązania — nie przewidziano nawet minimalnych środków na jego realizację. Oznacza to, że samorządy otrzymują nowe, obligatoryjne zadanie, bez zabezpieczenia budżetowego.
W praktyce rodzi to dwa możliwe scenariusze: albo założenie, że system „sam się sfinansuje”, co jest mało realne i najprawdopodobniej wynika z niedoszacowania, albo świadome działanie, które pozwala później przerzucić odpowiedzialność na Ministerstwo Finansów — z komunikatem w rodzaju: „chcieliśmy dobrze, ale nie pozwolono nam tego sfinansować”.
Nie jest to scenariusz całkowicie hipotetyczny, bo podobna sytuacja miała już miejsce przy zapowiadanych corocznych zmianach kryteriów dochodowych w pomocy społecznej. Najpierw ogłoszono ich regularne podnoszenie, a następnie wycofano się z tego, wskazując na brak zgody resortu finansów.
W efekcie powstaje wrażenie, że całość konstrukcji opiera się na założeniu „koszt zero”. Tymczasem trudno jednocześnie deklarować budowę realnego, środowiskowego systemu wsparcia — który z natury rzeczy wymaga nakładów finansowych — i jednocześnie twierdzić, że nie generuje on żadnych kosztów. To się po prostu nie spina.
Jeśli mówimy o superwizji, to w praktyce jest to profesjonalne wsparcie dla osób pracujących z drugim człowiekiem. Służy ono zarówno poprawie jakości pracy, jak i ochronie samych pracowników przed wypaleniem zawodowym. W trakcie superwizji omawia się trudne przypadki, analizuje podejmowane działania i ich skuteczność, a także otrzymuje wsparcie w zakresie radzenia sobie z obciążeniem psychicznym. Można więc powiedzieć, że jest to uporządkowany, profesjonalny proces refleksji nad własną pracą pomocową.
Jak ocenia Pan obecny model DPS-ów?
Dzisiejsze wyzwania dotyczące domów pomocy społecznej są inne niż kilkanaście lat temu, kiedy pełniły one głównie funkcję interwencyjną, wręcz ratunkową. Obecnie system opieki rozwija się równolegle w kilku kierunkach — m.in. w stronę usług takich jak opieka wytchnieniowa czy asystencja osobista osób z niepełnosprawnościami. To naturalnie otwiera przestrzeń do tego, by DPS-y również ewoluowały, oferując bardziej zróżnicowane formy wsparcia, w tym usługi częściowo środowiskowe czy doraźne, a nie wyłącznie opiekę całodobową.
Problem polega na tym, że obecny kierunek regulacyjny w praktyce ten rozwój ogranicza. Kluczową rolę odgrywa tu finansowanie — jeśli domy pomocy społecznej są uznawane za element niepasujący do modelu deinstytucjonalizacji, to w ślad za tym często idzie ograniczenie dostępu do środków zewnętrznych, w tym funduszy unijnych czy programów grantowych. W efekcie ich możliwości rozwoju i modernizacji są stopniowo zawężane.
To z kolei ma bardzo konkretne konsekwencje. Nawet tam, gdzie DPS-y próbują się zmieniać i otwierać na społeczności lokalne, pracownicy i dyrektorzy sygnalizują, że ten proces jest hamowany właśnie przez brak stabilnego finansowania. Trudno rozwijać nowe formy usług, jeśli nie ma pewności co do ich długofalowego utrzymania.
Podobne wyzwania dotyczą całego systemu pomocy społecznej, w tym niedoborów kadrowych. Praca z drugim człowiekiem wymaga stabilnych zespołów, a niepewność systemowa działa tu bardzo demotywująco. Jeśli dodatkowo pojawia się przekaz, że część zadań może być zastępowana lub przenoszona, to naturalnie wpływa to na poczucie stabilności pracowników. W dłuższej perspektywie może to prowadzić do negatywnej selekcji kadr, a więc odpływu doświadczonych osób i spadku jakości usług.
To z kolei tworzy mechanizm, który już znamy z innych obszarów — najpierw osłabienie systemu, potem wskazywanie jego niedoskonałości jako uzasadnienia dla dalszych zmian w kierunku „cichej” likwidacji. Taki schemat był widoczny choćby w dyskusji o pieczy zastępczej i odejściu od tradycyjnych domów dziecka.
Tymczasem w praktyce nie istnieją systemy, w których opieka całodobowa nie odgrywa żadnej roli. Kluczowe jest raczej zachowanie równowagi: z jednej strony rozwój stabilnych, dobrze finansowanych usług środowiskowych, z drugiej — utrzymanie i modernizacja opieki instytucjonalnej, która w wielu przypadkach pozostaje niezbędna.
Dane międzynarodowe, w tym raporty OECD, pokazują zresztą, że w Polsce dostęp do opieki długoterminowej jest relatywnie ograniczony. To potwierdza, że nie da się jej w pełni zastąpić usługami środowiskowymi. One powinny stanowić pierwszy wybór tam, gdzie to możliwe, ale nie mogą być jedynym rozwiązaniem.
Warto też pamiętać, że dla części osób pobyt w DPS nie jest wyłącznie koniecznością, ale świadomym wyborem wynikającym z sytuacji życiowej i potrzeb. I właśnie dlatego tak istotne jest, aby system nie odbierał tej możliwości, tylko ją realnie zapewniał i wspierał tam, gdzie jest potrzebna.
Rozmawiam z wieloma osobami z sektora i powtarza się jeden wniosek: seniorzy chcą jak najdłużej pozostać w swoim środowisku, w domu, w znanym otoczeniu, więc sama idea deinstytucjonalizacji wydaje się trafiona.
Każdy z nas chciałby jak najdłużej funkcjonować we własnym domu. Tak jak nikt nie chce trafić do szpitala czy do instytucji opiekuńczej, tak samo osoby starsze nie dążą do pobytu w DPS. Ale są w życiu sytuacje graniczne, w których po prostu nie ma innego wyjścia.
W takich momentach instytucje publiczne powinny gwarantować prawo do opieki i realną możliwość skorzystania ze wsparcia. Jeśli ten element systemu zostanie osłabiony lub wygaszony bez stworzenia alternatywy, to w praktyce odbierzemy ludziom tę ostatnią bezpieczną przystań.
Czyli państwa zdaniem nowelizacja nie daje pewności, że w sytuacjach kryzysowych DPS-y nadal będą pełniły swoją gwarancyjną rolę?
Dokładnie. Problem polega na tym, że nie budujemy spójnego systemu, tylko go rozszczelniamy. I tu można użyć prostego porównania: uczymy wszystkich udzielania pierwszej pomocy, co jest bardzo dobre i potrzebne, ale nikt nie powiedziałby, że w związku z tym można zlikwidować stanowiska ratowników medycznych czy SOR-y. To byłoby nielogiczne. A w pomocy społecznej zaczynamy wchodzić w taki sposób myślenia — wzmacniamy środowisko, co samo w sobie jest słuszne, ale jednocześnie osłabiamy instytucje, które mają być zabezpieczeniem na wypadek, gdy system środowiskowy nie działa.
Do tego dochodzi jeszcze jeden problem: potencjał rodzin i opiekunów systematycznie się zmniejsza, a potrzeba opieki długoterminowej rośnie wraz ze starzeniem się społeczeństwa. Trudno więc zaczynać reformę od ograniczania elementu systemu, który pełni funkcję gwarancyjną.
A jak w tym układzie wygląda relacja między DPS-ami a prywatnymi usługami opiekuńczymi? To konkurencja czy dwa różne światy?
To w dużej mierze dwa różne segmenty, choć w praktyce mogą się przenikać. Kluczowa jest tu zasada subsydiarności — pomoc publiczna powinna wchodzić tam, gdzie kończą się możliwości jednostki i rodziny. Problem pojawia się wtedy, gdy tę zasadę zaczynamy rozmywać. Jeśli system publiczny się wycofuje, a prywatny nie ma żadnych ograniczeń, to w praktyce osoby najbardziej potrzebujące są wypychane do sektora prywatnego. A tam barierą staje się cena.
Może dojść do sytuacji, w której rodzina wspólnie finansuje prywatną opiekę, ale w pewnym momencie nie jest już w stanie tego utrzymać. I wtedy pojawia się pytanie: co dalej? Dziś rolę „bezpiecznika” pełni system publiczny. Jeśli go osłabimy, to tej gwarancji po prostu zabraknie.
To trochę jak w ochronie zdrowia — jeśli system publiczny nie działa w pełni, prywatny zaczyna go zastępować, ale tylko dla tych, których na to stać.
Gdyby miał Pan wskazać jedną rzecz, która powinna się zmienić w tej nowelizacji, żeby uspokoić sytuację w sektorze, co by to było?
Przede wszystkim trzeba uporządkować samą filozofię tej reformy. Jeśli mówimy o deinstytucjonalizacji, to nie powinna ona być wpisana w ustawie o pomocy społecznej w taki sposób, jaki jest obecnie. Bardziej logiczne byłoby osadzenie jej w ustawie o usługach społecznych i precyzyjne określenie, że chodzi o rozwój usług środowiskowych, a nie o zastępowanie opieki instytucjonalnej.
Po drugie — i to kluczowe — nie można zaczynać od ograniczeń bez stworzenia realnej alternatywy. Najpierw powinno się zbudować stabilny, dobrze finansowany system wsparcia środowiskowego, dostępny nie tylko w dużych miastach, ale też w mniejszych gminach, gdzie dziś często nie ma żadnych zasobów.
Dopiero na tej podstawie można dyskutować o ewentualnym przekształcaniu systemu instytucjonalnego. Inaczej ryzykujemy, że zmiany będą dotyczyły tylko teorii, a w praktyce pozostawią ludzi bez realnego wsparcia.
I tu pojawia się najważniejsze pytanie, którego w tej reformie brakuje: co się stanie, jeśli to nie zadziała? Na dziś odpowiedź brzmi — nie ma jej. A to w przypadku systemu opieki nad osobami najbardziej wrażliwymi jest ryzykiem zbyt dużym, żeby je ignorować.
Dziękuję za rozmowę.
Piotr Czubowicz
Redaktor Magazynu „Polityka Senioralna”
