Starzenie się społeczeństw będzie oznaczało nie tylko większe wydatki na emerytury, zdrowie i opiekę długoterminową. Zmniejszać się będzie również pula środków, z której państwa finansują ochronę socjalną – przede wszystkim dochody z pracy i związane z nimi składki. Nowy raport OECD pokazuje, że utrzymanie obecnego modelu będzie coraz trudniejsze, a państwa będą musiały szukać innych źródeł finansowania.
Raport Financing of Social Protection, opublikowany 9 września 2026 r. przez OECD przy wsparciu Unii Europejskiej, analizuje sposób finansowania ochrony socjalnej w krajach OECD i UE oraz wyzwania, które mogą pojawić się w kolejnych dekadach. Autorzy zwracają uwagę na kilka nakładających się procesów: starzenie się ludności, zmiany na rynku pracy, rozwój sztucznej inteligencji, niestandardowe formy zatrudnienia oraz ograniczenia finansów publicznych.
Najważniejszym problemem jest jednak demografia. Wraz ze wzrostem liczby osób starszych rosną potrzeby związane z emeryturami, ochroną zdrowia i opieką długoterminową. Jednocześnie zmniejsza się liczba osób, których praca stanowi podstawę finansowania znacznej części systemu.
Prawie jedna czwarta gospodarki na ochronę socjalną
W 2024 r. łączne wydatki publiczne i prywatne na ochronę socjalną wynosiły średnio 23 proc. PKB zarówno w krajach OECD, jak i Unii Europejskiej. Wśród największych kategorii wydatków znalazły się świadczenia związane ze starością oraz zdrowiem i niepełnosprawnością.
W krajach OECD świadczenia związane ze starością odpowiadały średnio za 9,1 proc. PKB, a wydatki na zdrowie i niepełnosprawność za 9,2 proc. PKB. W Unii Europejskiej było to odpowiednio 9,8 proc. i 8,5 proc. PKB.
Presja będzie rosła. OECD szacuje, że między 2023 a 2045 r. wydatki na emerytury zwiększą się średnio o 1,1 pkt proc. PKB w krajach OECD i o 1 pkt proc. PKB w UE. Jeszcze większy wzrost przewidywany jest w przypadku zdrowia i opieki długoterminowej: odpowiednio o 1,5 pkt proc. PKB w OECD i 0,7 pkt proc. PKB w UE.
Mniej pracujących, większa presja na system
Drugą stroną równania są dochody. W większości krajów ważnym źródłem finansowania ochrony socjalnej pozostają składki pobierane od dochodów z pracy. Tymczasem starzenie się ludności oznacza zmniejszanie się potencjalnej liczby osób pracujących. OECD szacuje, że przy założeniu utrzymania obecnej liczby godzin przepracowanych przez pracownika oraz zmian zatrudnienia zgodnych z prognozowanymi trendami, łączna liczba przepracowanych godzin do 2060 r. zmniejszy się średnio o około 9 proc. w OECD i niemal 20 proc. w UE. W Polsce spadek należy do największych i przekracza 33 proc.
Nie oznacza to jednak, że taki scenariusz jest nieunikniony. OECD wskazuje, że większa aktywność zawodowa osób starszych, ograniczenie różnic w zatrudnieniu kobiet i mężczyzn oraz zwiększenie liczby przepracowanych godzin mogą część tego spadku zrekompensować. Autorzy zaznaczają jednak, że pełne wykorzystanie tego potencjału wymagałoby znaczących zmian i inwestycji, m.in. w opiekę nad dziećmi i osobami wymagającymi wsparcia, a także w warunki umożliwiające dłuższą aktywność zawodową.
Składki finansują coraz mniejszą część wydatków
Już dziś składki na ubezpieczenia społeczne nie pokrywają całych wydatków systemów społecznych. W 2023 r. odpowiadały średnio za 43 proc. wydatków społecznych w krajach OECD, wobec 47 proc. w 1995 r. Nie oznacza to jednak, że same wpływy ze składek gwałtownie spadły. Ich udział w PKB pozostawał względnie stabilny, podczas gdy szybciej rosła część wydatków finansowana z dochodów ogólnych państwa.
W Unii Europejskiej około 60 proc. składek na ubezpieczenia społeczne płacą pracodawcy. W ostatniej dekadzie ich udział w finansowaniu nieco się zmniejszył, podczas gdy wzrósł udział składek pracowników.
Sposób finansowania zależy przy tym od rodzaju świadczenia. Składki mają szczególnie duże znaczenie w przypadku świadczeń powiązanych z historią zatrudnienia, przede wszystkim emerytur i świadczeń dla bezrobotnych. Z kolei świadczenia rodzinne czy część usług zdrowotnych w większym stopniu finansowane są z dochodów ogólnych.
Samozatrudnienie odsłania słabość systemu
Jednym z problemów jest także zmieniający się rynek pracy. W Unii Europejskiej osoby samozatrudnione stanowią około 14 proc. wszystkich pracujących, ale odpowiadają tylko za 4 proc. składek na ubezpieczenia społeczne. OECD wskazuje na kilka przyczyn tej różnicy, m.in. zasady obowiązkowego ubezpieczenia i minimalne podstawy wymiaru składek.
Podobne pytania dotyczą pracy w niepełnym wymiarze oraz innych niestandardowych form zatrudnienia. Im mniej powszechny staje się tradycyjny model stałego etatu, tym większego znaczenia nabiera pytanie, czy system ochrony socjalnej nadal obejmuje pracujących w sposób odpowiadający rzeczywistym dochodom i ryzykom.
Nie tylko składki. OECD wskazuje inne źródła dochodów
Raport nie proponuje jednego rozwiązania dla wszystkich państw. Pokazuje natomiast, że przy kurczącej się bazie dochodów z pracy warto rozważyć szersze wykorzystanie innych źródeł finansowania.
Jednym z nich mogą być podatki ogólne. OECD wskazuje, że finansowanie części świadczeń i usług, zwłaszcza tych, które nie są bezpośrednio związane z historią zatrudnienia, z dochodów ogólnych może ograniczyć zależność systemu od składek pobieranych od pracy.
Drugim obszarem są podatki od nieruchomości. W przeciwieństwie do dochodów z pracy nieruchomości są bazą podatkową niemobilną, a ich opodatkowanie może mieć stosunkowo niewielki wpływ na decyzje gospodarcze. OECD zauważa, że w wielu państwach ta możliwość pozostaje wykorzystywana w niewielkim stopniu.
Kolejnym źródłem mogą być spadki i darowizny. Starzenie się społeczeństw oznacza bowiem również przekazywanie majątku między pokoleniami. OECD zwraca uwagę, że zasób majątku rośnie, a majątek jest w dużej mierze skoncentrowany w starszych kohortach. Dobrze zaprojektowane podatki od spadków mogą więc stanowić dodatkowe źródło dochodów, choć ich wykorzystanie pozostaje politycznie trudne.
Raport wskazuje również na możliwość większego wykorzystania opodatkowania dochodów i zasobów kapitałowych. OECD podkreśla przy tym, że dalsze zwiększanie obciążeń pracy może być problematyczne: oznaczałoby większy ciężar dla młodszych pokoleń i mogłoby ograniczać zachęty do podejmowania pracy.
Sztuczna inteligencja może zmienić układ sił
Na przyszłość systemów finansowania wpływać będzie także technologia. Szczególnie niepewny pozostaje wpływ sztucznej inteligencji na zatrudnienie, wynagrodzenia i udział pracy w dochodzie narodowym.
OECD zwraca uwagę, że udział dochodów przypadających na pracę spadał w wielu rozwiniętych gospodarkach od lat 70. do lat 90., ale od tego czasu pozostaje zasadniczo stabilny. Jednocześnie AI może zwiększać produktywność kapitału i w przyszłości wpływać na relację między dochodami z pracy a dochodami z kapitału. Na razie skala tego efektu pozostaje trudna do określenia.
Demografia już teraz daje natomiast bardziej konkretny sygnał. OECD szacuje, że przy niezmienionej polityce podatkowej wpływy podatkowe jako odsetek PKB byłyby w 2060 r. średnio o około 1 pkt proc. niższe w OECD wyłącznie ze względu na zmianę struktury wieku ludności. W państwach starzejących się szybciej spadek może być większy.
Polska: mniej godzin pracy, większa presja na system
Polska należy do państw OECD, w których OECD prognozuje największe spadki łącznej liczby przepracowanych godzin. W analizowanym scenariuszu, przy założeniu, że wskaźniki zatrudnienia będą zmieniać się zgodnie z prognozowanymi trendami, a liczba godzin przepracowanych przez poszczególnych pracowników pozostanie na obecnym poziomie, łączna liczba przepracowanych godzin w Polsce między 2024 a 2060 r. zmniejszy się o 33 proc. lub więcej. Podobnie duże spadki OECD prognozuje m.in. dla Słowacji, Litwy, Bułgarii i Korei.
Jak wyjaśnia OECD, główną przyczyną spadku jest zmniejszanie się populacji w wieku produkcyjnym. Znaczenie ma również jej struktura: większą część osób w wieku produkcyjnym będą stanowiły starsze grupy, które obecnie charakteryzują się niższymi wskaźnikami zatrudnienia niż osoby w wieku największej aktywności zawodowej.
Raport analizuje również, w jakim stopniu spadek liczby przepracowanych godzin można ograniczyć dzięki większej aktywności zawodowej. OECD przedstawia scenariusze zakładające m.in. zwiększenie zatrudnienia osób starszych, zmniejszenie różnic w aktywności zawodowej kobiet i mężczyzn oraz zwiększenie liczby przepracowanych godzin. Nie są to prognozy, lecz scenariusze pokazujące potencjalny wpływ większej podaży pracy na skalę zmian wynikających z demografii.
OECD wskazuje, że zmniejszająca się liczba przepracowanych godzin oznacza również kurczenie się zagregowanego dochodu z pracy. Jest to istotne z punktu widzenia finansowania ochrony socjalnej, ponieważ dochody z pracy i związane z nimi składki pozostają ważnym źródłem jej finansowania w większości krajów.
Źródło: OECD, Financing of Social Protection, OECD Publishing, Paris, 2026
Piotr Czubowicz
Redaktor Magazynu „Polityka Senioralna”
