Najwyższa Izba Kontroli sprawdziła, jak gminy wiejskie i miejsko-wiejskie przygotowują się na starzenie społeczeństwa. Wnioski? Samorządy zbyt rzadko rozpoznają potrzeby seniorów, przez co system jest reaktywny, zamiast wyprzedzać zmiany demograficzne i planować opiekę z kilkuletnim wyprzedzeniem.
Gminy nie wiedzą ilu seniorów będzie potrzebowało pomocy
NIK ustaliła, że żadna z 19 skontrolowanych jednostek nie prowadziła systemowego rozpoznania przyszłych potrzeb osób starszych w zakresie opieki. Gminy miały strategie i diagnozy społeczne, ale nie wynikało z nich, ilu seniorów będzie wymagało wsparcia w perspektywie kilku czy kilkunastu lat.
W praktyce ośrodki pomocy społecznej monitorowały przede wszystkim osoby już znane instytucjom – korzystające ze świadczeń lub figurujące w ich rejestrach. Znacznie mniej wiedziały natomiast o seniorach, którzy jeszcze nie skorzystali z pomocy, ale w przyszłości mogą jej potrzebować. W dwóch przypadkach informacje o liczbie seniorów w gminie zostały pozyskane dopiero podczas kontroli NIK.
Poza polem widzenia systemu pozostają w szczególności osoby samotne, prowadzące jednoosobowe gospodarstwa domowe, nieposiadające wsparcia rodziny, mające trudności w samodzielnym zgłoszeniu potrzeby pomocy oraz zagrożone utratą samodzielności. To właśnie te grupy najczęściej nie trafiają do rejestrów OPS-ów i CUS-ów, dopóki ich sytuacja nie zostanie zgłoszona z zewnątrz.
System działał więc przede wszystkim reaktywnie – pomoc uruchamiano najczęściej po złożeniu wniosku przez seniora lub opiekuna, albo po zgłoszeniu przez rodzinę, sąsiada, policję czy placówkę ochrony zdrowia. Tymczasem brak wniosku nie oznacza braku potrzeby. W skontrolowanych gminach pomocą w miejscu zamieszkania obejmowano średnio nieco ponad 5% mieszkańców po 60. roku życia – odsetek, który sam w sobie nie mówi jeszcze, ile osób realnie wymagało wsparcia, lecz dobrze ilustruje, jak wąski jest krąg tych, do których system w ogóle dociera.
Nie oznacza to, że gminy w ogóle nie prowadziły diagnoz sytuacji społecznej. Problem polegał na tym, że diagnozy te nie dawały wystarczającej podstawy do długofalowego planowania opieki. Brakowało odpowiedzi na pytanie, jak zmieni się zapotrzebowanie na usługi za pięć, dziesięć czy kilkanaście lat.
Jeszcze wyraźniej widać to w przypadku osób samotnych. Żaden z 19 skontrolowanych ośrodków nie miał wypracowanego sposobu systematycznego identyfikowania samotnych seniorów ani odrębnej bazy takich osób. Ośrodki nie prowadziły też z własnej inicjatywy regularnych badań poczucia osamotnienia czy izolacji społecznej. Jeśli informacje na ten temat się pojawiały, to zazwyczaj przy okazji innych działań i nie były systematycznie dokumentowane.
Z punktu widzenia systemu opieki jest to istotna luka. Senior, który mieszka sam, nie korzysta jeszcze z pomocy społecznej i nie zgłasza problemu, może pozostawać poza radarem instytucji aż do momentu, gdy jego sytuacja gwałtownie się pogorszy.
Podobny problem dotyczył seniorów mieszkających w budynkach bez wind. Takie budynki znajdowały się w siedmiu z 19 kontrolowanych gmin, ale tylko jeden ośrodek przygotował prognozy dotyczące sytuacji tej grupy. Wraz z pogarszaniem się sprawności fizycznej bariera kilku pięter może w praktyce oznaczać utratę możliwości samodzielnego opuszczania mieszkania i ograniczenie kontaktów społecznych.
NIK wskazała przy tym, że gminy nie muszą ograniczać się do biernego oczekiwania na zgłoszenie. W raporcie przywołano m.in. przykład Portugalii, gdzie służby prowadzą działania ukierunkowane na docieranie do samotnych osób starszych i identyfikowanie osób zagrożonych izolacją. To pokazuje możliwy kierunek rozwoju lokalnej polityki senioralnej: od systemu, który czeka na zgłoszenie problemu, do systemu, który aktywnie szuka osób zagrożonych wykluczeniem i niesamodzielnością.
Usługi opiekuńcze w domu: najważniejsza, ale wciąż nierówna forma pomocy
Usługi opiekuńcze świadczone w miejscu zamieszkania były najpowszechniejszą z analizowanych form wsparcia. Wszystkie 19 skontrolowanych ośrodków oferowało taką pomoc. Jednocześnie dane zebrane przez NIK od wszystkich wojewodów pokazują, że w skali kraju w analizowanym okresie 12,6 proc. gmin wiejskich i miejsko-wiejskich nie zapewniało seniorom usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania.
W samych kontrolowanych jednostkach NIK oceniła realizację tej formy pomocy zasadniczo pozytywnie. W badanych sprawach przeprowadzano wywiady środowiskowe, oceniano sytuację seniorów i przygotowywano plany pomocy. Zastrzeżenia dotyczyły przede wszystkim sposobu dokumentowania zakresu usług i monitorowania ich realizacji.
W czterech z 19 ośrodków decyzje lub dokumentacja nie określały w sposób wymagany zakresu usług, godzin ich świadczenia albo miejsca realizacji. W sześciu ośrodkach dokumentacja była na tyle mało precyzyjna, że nie można było rzetelnie zweryfikować, czy wszystkie czynności wykonywano zgodnie z przyznanym zakresem.
NIK zwróciła przy tym uwagę na dobrą praktykę stosowaną w części gmin. Cztery kontrolowane ośrodki miały własne standardy lub zasady dotyczące przyznawania i realizacji usług opiekuńczych. Izba oceniła, że takie standardy mogą poprawiać jakość pomocy, dając zarówno opiekunom, jak i seniorom jasne informacje o tym, jakie czynności i w jakim zakresie powinny być wykonywane.
Specjalistyczna opieka pozostaje trudno dostępna
Specjalistyczne usługi opiekuńcze, czyli wsparcie dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających ze stanu zdrowia lub niepełnosprawności, pozostają w wielu gminach trudno dostępne. Wśród 19 skontrolowanych przez NIK ośrodków takie usługi świadczyło siedem. Z danych zebranych przez Izbę od wojewodów wynika natomiast, że w 83,4 proc. gmin wiejskich i miejsko-wiejskich w Polsce seniorzy nie mieli dostępu do specjalistycznych usług opiekuńczych świadczonych w miejscu zamieszkania.
Interpretując te dane, warto jednak uwzględnić ich kontekst. W części gmin usługi nie były realizowane dlatego, że nikt nie zgłosił zapotrzebowania, mimo że samorządy były przygotowane do ich organizacji. Nie zmienia to jednak faktu, że w skali kraju dostępność tej formy wsparcia pozostaje ograniczona. Tam, gdzie usługi były świadczone, najczęściej obejmowały rehabilitację oraz usprawnianie zaburzonych funkcji organizmu.
NIK zwróciła również uwagę na problemy z finansowaniem. Umowy w ramach programu „Opieka 75+” były niekiedy podpisywane dopiero w trakcie roku, co prowadziło do kilkumiesięcznych przerw w świadczeniu usług na początku kolejnego roku. W przypadku specjalistycznej opieki może to oznaczać przerwanie rehabilitacji lub innych form terapii, pogorszenie stanu zdrowia seniora oraz konieczność korzystania z odpłatnych świadczeń prywatnych.
Usługi sąsiedzkie: obiecująca, ale raczkująca forma wsparcia
Usługi sąsiedzkie są najmłodszą z analizowanych form wsparcia. Zostały wprowadzone do ustawy o pomocy społecznej w 2023 r. W kontrolowanych gminach oferowało je 13 z 19 ośrodków. W skali kraju usługi sąsiedzkie nadal nie są jednak powszechne. Według danych przekazanych NIK przez wojewodów w 77,1 proc. gmin wiejskich i miejsko-wiejskich nie świadczono tego rodzaju usług.
Jedną z barier jest finansowanie. W części gmin środki z programu Korpus Wsparcia Seniorów były dostępne dopiero w trakcie roku. Nie wszędzie powodowało to faktyczną przerwę w pomocy, ponieważ samorządy finansowały ją czasowo z własnych budżetów. NIK wskazuje jednak, że przy większej liczbie osób potrzebujących taki model może być trudny do utrzymania.
Raport pokazuje też, że rozwój usług sąsiedzkich wymaga dopracowania organizacyjnego. W części skontrolowanych ośrodków dokumentacja nie określała w pełni indywidualnego zakresu usług lub miejsca ich świadczenia albo nie pozwalała jednoznacznie ustalić, jakie czynności zostały wykonane.
Asystencja osobista – najbardziej dostępna z analizowanych form wsparcia
Najlepiej pod względem dostępności w kontrolowanych gminach wyglądała asystencja osobista realizowana w ramach programu dla osób z niepełnosprawnościami. Wszystkie 19 skontrolowanych gmin realizowało tę formę wsparcia. Należy jednak pamiętać, że nie jest to powszechna forma opieki dla każdego seniora. Program jest skierowany do określonej grupy osób z niepełnosprawnościami, spełniających kryteria dotyczące stopnia niepełnosprawności lub traktowanych na równi z odpowiednim orzeczeniem. W skali kraju 29,6 proc. gmin wiejskich i miejsko-wiejskich nie realizowało usług w ramach tego programu. W badanych gminach NIK nie stwierdziła jednak istotnych nieprawidłowości w sposobie przyznawania i realizacji asystencji.
Senior+: zapotrzebowanie jest większe niż oferta
W 16 z 19 kontrolowanych gmin seniorzy mogli korzystać z Dziennych Domów Senior+ lub Klubów Senior+. Nawet tam, gdzie lokalna oferta była rozbudowana, zapotrzebowanie potrafiło znacząco przewyższać liczbę dostępnych miejsc, co pokazuje, że sama obecność placówki nie oznacza jeszcze zaspokojenia potrzeb.
W skali kraju sytuacja wygląda znacznie słabiej. Według danych NIK w latach 2022–2025 w pierwszej połowie roku 68,3 proc. gmin wiejskich i miejsko-wiejskich nie realizowało wsparcia w ramach programu Senior+.
NIK pozytywnie oceniła sposób organizacji większości placówek objętych kontrolą. Zastrzeżenia dotyczyły m.in. problemów z zapewnieniem odpowiedniej kadry w sytuacji opóźnień w przekazywaniu środków.
Izba zwróciła również uwagę na problem trwałości placówek. W jednej z kontrolowanych gmin, w okresie trwałości projektu, liczba godzin zajęć w Klubie Senior+ została zmniejszona z 20 do 10 godzin tygodniowo. NIK nie stwierdziła w tym przypadku naruszenia obowiązujących zasad, ale wskazała na lukę w regulacjach. Przepisy określały obowiązek utrzymania placówki i miejsc, ale nie przesądzały jednoznacznie, czy należy utrzymać także dotychczasową liczbę godzin zajęć. W praktyce oznacza to, że placówka może formalnie nadal działać, a jednocześnie znacząco ograniczyć swoją ofertę. Dlatego NIK rekomenduje doprecyzowanie zasad trwałości w programie Aktywni Seniorzy – ASY na lata 2026–2030.
Opieka środowiskowa kosztuje mniej niż instytucjonalna
Raport pokazuje również ekonomiczny argument za rozwijaniem usług świadczonych w miejscu zamieszkania. W 19 skontrolowanych gminach wydatki na pięć analizowanych form wsparcia w latach 2022–2025 w pierwszej połowie roku wyniosły łącznie około 77,9 mln zł. Wydatki rosły z roku na rok. Największą pozycją były Dzienne Domy i Kluby Senior+, na które przeznaczono 34,3 mln zł. Na usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania wydano 27,3 mln zł, a 52,7 proc. tych wydatków pochodziło z programu Opieka 75+.
Problemem pozostaje finansowanie. Kierownicy wielu kontrolowanych ośrodków wskazywali, że środki, którymi dysponują gminy, są niewystarczające wobec rosnącej liczby seniorów i zakresu zadań. NIK zwróciła też uwagę na opóźnienia w przekazywaniu dotacji, które utrudniają długofalowe planowanie i zapewnienie ciągłości usług, powodując czasem konieczność czasowego finansowania działań ze środków własnych gminy, aby utrzymać ich ciągłość.
Seniorzy oceniają pomoc
Najbardziej pozytywny obraz wyłania się z badania samych odbiorców pomocy. NIK wysłała ankiety do 570 seniorów korzystających z analizowanych form wsparcia. Odpowiedziało 500 osób, czyli 87,7 proc. respondentów. Spośród nich 347 osób, czyli 74,8 proc., pozytywnie oceniło wpływ otrzymywanych usług na możliwość samodzielnego mieszkania we własnym domu lub mieszkaniu. Co istotne, 69,4 proc. respondentów wskazało, że pomoc umożliwiła im niezależne życie i pozwoliła uniknąć konieczności korzystania z całodobowej opieki instytucjonalnej.
To jeden z najważniejszych wniosków raportu. Pokazuje, że dobrze zorganizowana pomoc w środowisku zamieszkania może realnie wspierać seniorów w zachowaniu samodzielności i odsuwać w czasie konieczność korzystania z opieki instytucjonalnej.
Jednocześnie NIK zauważa, że same ośrodki w niewystarczającym stopniu dokumentowały ocenę skuteczności udzielanej pomocy. Kierownicy deklarowali, że sytuacja seniorów jest monitorowana podczas aktualizacji wywiadów środowiskowych i w przypadku zmian sytuacji życiowej, zdrowotnej czy rodzinnej. Zazwyczaj nie powstawała jednak dokumentacja pozwalająca systematycznie ocenić efekty wsparcia.
Trzy najważniejsze rekomendacje NIK
Kontrola NIK pokazuje system, który potrafi skutecznie pomagać osobom już objętym wsparciem, ale ma znacznie większy problem z przewidywaniem przyszłych potrzeb i docieraniem do osób, które jeszcze nie znalazły się w systemie. Największym wyzwaniem nie jest więc dziś wyłącznie liczba dostępnych usług. Jest nim także sposób organizowania całego systemu.
Najważniejsze rekomendacje NIK koncentrują się wokół trzech kierunków działań:
Po pierwsze – państwo powinno upowszechniać dobre praktyki dotyczące organizacji usług opiekuńczych i kwalifikacji osób, które je świadczą. Chodzi m.in. o wypracowanie bardziej jednolitych standardów jakości.
Po drugie – należy doprecyzować zasady trwałości placówek Senior+. Chodzi o to, aby utrzymanie projektu nie oznaczało wyłącznie formalnego zachowania liczby miejsc, ale gwarantowało także realną dostępność oferty dla seniorów.
Po trzecie – gminy powinny systematycznie rozpoznawać sytuację osób starszych i ich przyszłe potrzeby. Nie wystarczy wiedzieć, kto już korzysta z pomocy społecznej. Konieczne jest także identyfikowanie osób samotnych, zagrożonych izolacją, mieszkających w miejscach o utrudnionym dostępie do usług oraz tych, które w perspektywie kilku lat mogą stać się niesamodzielne.
Kontrola NIK objęła 19 ośrodków pomocy społecznej lub centrów usług społecznych działających w 10 gminach wiejskich i dziewięciu miejsko-wiejskich i dotyczyła okresu od 1 stycznia 2022 r. do zakończenia czynności kontrolnych w listopadzie 2025 r. NIK zebrała również dane od wszystkich 16 wojewodów.
Piotr Czubowicz
Redaktor Magazynu „Polityka Senioralna”
